民航局《民用運輸機場建設“十三五”規劃》明確提出，構建由大型樞紐、中型樞紐、小型樞紐、非樞紐運輸機場和通用機場組成的布局合理、層次分明、功能完善、服務廣泛的國家綜合機場體系。《規劃》具體界定了國家綜合機場體系分類框架，對進一步明確我國運輸機場的分類，特別是對樞紐機場建設與發展指明了方向。

一、中美兩國對運輸機場的分類比較研究

我國民航業發展迅速，目前已經成為僅次于美國的全球第二大航空運輸系統。從地理條件看，我國與美國的國土面積相當，旅客平均運程接近。從經濟條件看，我國經濟總量已經躍升至全球第二位，對機場的建設發展的需求和拉動巨大。因此，對比研究中美對運輸機場的分類方法，對完善我國機場綜合體系具有十分重要的理論和實踐價值。

(一)我國國家綜合機場體系對運輸機場的分類

《民用運輸機場建設“十三五”規劃》附件2《國家綜合機場體系分類框架》中對運輸機場的分類標準、功能屬性和分類解釋作了具體界定：

表1-1：國家綜合機場體系對運輸機場分類表

(二)美國聯邦航空局(FAA)對運輸機場的分類

美國是世界上機場最多的國家，根據美國聯邦航空局(FAA)《國家一體化機場系統計劃2015-2019》(NPIAS)，美國共有各類機場近2萬個。在談及美國機場的文獻中，經常出現商用機場的概念。一般認為，所謂商用機場是指每年登機旅客數超過2500人的民用機場。為便于討論，本文統一用運輸機場的概念，來對中美民航進行比較分析。美國運輸機場分類情況如下：

表1-2：美國聯邦航空局(FAA)對運輸機場分類表

(三)中美對運輸機場的分類述評

從基本屬性看，運輸機場是城市的公共基礎設施，是人流、物流、資金流、信息流的公共航空平臺。其中，最為核心的還應該是人流。旅客通過空中航空運輸到達機場，再通過地面航空運輸服務離開機場，最終進入一個城市，政務商務也好，旅游休閑也罷，必然會帶來人流、物流、資金流、信息流的交匯，這就是機場對區域經濟的基本價值。

因此，從廣義上講，機場的運輸規模越大，對區域經濟的貢獻也就越大。正是從這個區域經濟范疇的角度，中美兩國對運輸機場的分類采取了近乎相同的模式。量化分類標準結束了各地運輸機場眼睛向上積極爭取“樞紐定位”的歷史，轉而推動運輸機場眼睛向內苦練內功，通過培育市場競爭優勢、發展壯大運輸規模，進而增進對區域經濟的貢獻。

從2016年全國機場生產統計數據看，全行業運輸機場旅客吞吐量大約在10億人次左右，按照上述分類標準，大中型樞紐機場就是1000萬人次以上的機場。有了這個量化分類標準，國家和政府部門就不需要再費心思研究，也不需要下發文件來明確，哪些機場是大中型樞紐機場。轉而以更多的精力去研究針對不同類別的機場，制定實施相應的發展支持政策。

二、我國樞紐機場建設發展的歷史沿革

在國家綜合機場體系分類框架出臺以前，我國機場分類主要包括樞紐機場、干線機場、支線機場。該分類的主要不足是沒有量化標準，導致在理論和實踐中對樞紐機場的認識莫衷一是，全國較大的機場都在為“樞紐定位”而據理力爭。在我國民航發展的不同時期，相關規劃類文件對全國較大機場做出過不盡相同的界定。

國務院《關于促進民航業發展的若干意見》提出，著力把北京、上海、廣州機場建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐，培育昆明、烏魯木齊等門戶機場，增強沈陽、杭州、鄭州、武漢、長沙、成都、重慶、西安等大型機場的區域性樞紐功能。

國家“十三五”規劃提出，打造國際樞紐機場，建成北京新機場，建設京津冀、長三角、珠三角世界級機場群，加快建設哈爾濱、深圳、昆明、成都、重慶、西安、烏魯木齊等國際航空樞紐，強化區域性樞紐機場功能。

民航“十二五”規劃確定25家機場為樞紐機場，其中3家具有較強競爭力的國際樞紐機場，分別為首都機場、浦東機場和白云機場;20家區域性樞紐，包括哈爾濱、沈陽、杭州、深圳、武漢、鄭州、長沙、成都、重慶、昆明、西安、大連、天津、虹橋、南京、廈門、青島、南寧、海口、烏魯木齊等機場，其中昆明、烏魯木齊、哈爾濱、青島4個機場又被賦予了“門戶樞紐”的愿景;還有2家貨運樞紐，分別為濟南和石家莊機場。

民航“十三五”規劃提出，打造國際樞紐，著力提升北京、上海、廣州機場國際樞紐競爭力，逐步提升成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊、哈爾濱等機場的國際樞紐功能;鞏固和培育區域樞紐，積極推動天津、石家莊、太原、呼和浩特、大連、沈陽、長春、杭州、廈門、南京、青島、福州、濟南、南昌、溫州、寧波、合肥、南寧、桂林、海口、三亞、鄭州、武漢、長沙、貴陽、拉薩、蘭州、西寧、銀川等機場形成各具特色的區域樞紐。

除此之外，從中樞輻射型航線網絡角度出發，也有不少專家學者認為，樞紐機場的核心特征是中轉比例，并提出30%的中轉比例量化標準，一度使得上述被界定為樞紐的機場陷入困惑。因為按照30%的中轉比例標準，我國還沒有哪一家機場可以稱作樞紐機場。筆者認為，以中轉比例來衡量航空樞紐有失偏頗，航空樞紐在內涵和外延上應該包含機場樞紐和樞紐機場兩個部分。所謂機場樞紐，一般理解為是網絡型航空公司在其中樞輻射型航線網絡安排中的重要機場節點。一個航空公司的航線網絡可能有多個機場樞紐節點。所謂樞紐機場，一般理解為是一個機場的區位優勢、設施規模、航線網絡、運量規模、運營效率、綜合交通和政策環境的耦合產物。樞紐機場是機場充分發揮區位優勢，在樞紐型航線網絡基礎上，通過不斷完善設施規模、提高運營效率、改善綜合交通，成為城市對外交往的交匯節點，成為人流、物流、資金流、信息流的交匯節點，成為區域經濟的重要組成部分。如果說機場樞紐是航空運輸范疇，那么，樞紐機場則是區域經濟范疇。機場樞紐和樞紐機場與其他相關要素一起，共同構成航空樞紐。也正是在這個意義上，京津冀協同發展國家戰略提出“打造國際一流的航空樞紐”，既是對民航發展提出打造樞紐型航線網絡的要求，更是對京津冀地區融入全球經濟體系、建設世界級城市群提出的要求。

三、建設北京“雙樞紐”是國家發展戰略的需要

在京津冀機場群中，首都機場和北京新機場是核心，是國家發展的動力源。根據中央和民航局相關精神，北京“兩場”已經確定為差異化“雙樞紐”發展模式。國家綜合機場體系分類框架中，對大型國際樞紐界定為旅客吞吐量占全國比重大于1%，且國際旅客吞吐量占全國國際旅客吞吐量比重5%以上的機場，進一步堅定了北京建設“雙樞紐”的決心，這是國家發展戰略的需要。

(一)建設北京“雙樞紐”是京津冀協同發展的需要

京津冀整體定位目標之一是建設“以首都為核心的世界級城市群”，空間布局是“一核、雙城、三軸、四區、多節點”。北京市的定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”。從中不難發現，北京“兩場”未來不僅要承擔北京地區的國際樞紐功能，還要承擔整個京津冀地區的國際樞紐功能。

當前，僅北京地區的市場容量就足以支撐兩個大型國際樞紐。根據北京新機場可行性研究報告的預測，北京地區航空客運需求，2020年為1.4億人次，2025年為1.7億人次，2030年將達到2億人次。按照首都機場目前國際旅客占26%計算，2030年北京地區國際旅客吞吐量將達到5200萬人次，如果按照疏解非國際樞紐功能后的趨勢預測，國際旅客占比有望達到40%，2030年將有8000萬人次的國際旅客吞吐量，已經接近首都機場目前的規劃容量，因此必須由北京新機場分擔國際樞紐功能。

作為京津冀的核心和我國的“四個中心”，北京地區航空運輸市場的國內和國際市場需求都非常旺盛。同時，北京“雙樞紐”輻射范圍可達濟南、鄭州、太原、沈陽等華北、東北、華東、中南地區，由于北京國際航線網絡較為發達，上述地區的國際樞紐功借助“軌道上的京津冀”，可以集中到北京“雙樞紐”來實現。這樣，北京地區國內市場、國際市場和上述地區的國際市場“三重疊加”，如果三種功能都由首都機場來承擔，顯然會是不堪重負。而且，北京以南地區的國際旅客，借助北京新機場較為發達的空鐵聯運，將會更為方便、快捷，也可以有效減少北京城內道路交通負擔。因此，從滿足市場需求和發揮機場綜合功能的角度考慮，北京“雙樞紐”模式是社會總成本最低和機場群總體社會效益和經濟效益最佳的選擇。

(二)建設北京“雙樞紐”是雄安新區千年大計、國家大事的需要

中央宣布決定設立河北雄安新區令全球矚目。這是以習近平同志為核心的黨中央推進京津冀協同發展作出的重大的歷史性戰略選擇，是京津冀協同發展戰略的重要組成部分，是千年大計、國家大事。按照雄安新區的戰略規劃，其所引發的國內、國際航空運輸市場需求是不言而喻的。以雄安新區為核心的北京南部地區、河北中部地區需要一座大型國際樞紐，為雄安新區快速發展插上騰飛的翅膀。

京津冀機場群坐落在雄安新區周圍，雄安新區距北京新機場高鐵車程15分鐘，距石家莊機場高鐵車程44分鐘，規劃中的津雄高鐵直達天津機場，車程半小時左右。北京新機場建成通航后，按照京津冀機場群的差異化功能定位，將主要承擔雄安新區的國際樞紐功能，將更好發揮貼近雄安新區優勢，為新區經濟社會發展提供航空運輸服務，使雄安新區更快地融入全球經濟體系。雄安新區的規劃建設，為北京“雙樞紐”建設開創了廣闊空間。

(三)建設北京“雙樞紐”是民航實現科學發展的需要

2016年7月，國家發展改革委和民航局聯合下發通知，明確北京新機場航空基地建設方案按照航空公司聯盟劃分，國航等星空聯盟成員保留在首都機場運營，東航、南航天合聯盟成員整體搬遷至北京機場作為主基地航空公司運營。這是遵循航空市場發展規律的資源配置決策。

從歷史經驗教訓看，無論哪一家航空公司，都難以同城運作“雙樞紐”。在倫敦機場群的發展歷史上，英國航空公司以倫敦希斯羅機場為主基地，成功運作樞紐航線網絡。但當英國航空公司試圖在倫敦蓋特威克機場開辟第二個樞紐時遭遇失敗。在上海浦東機場建成后，東航在上海兩場運營，可以說是“苦不堪言”。

從發揮市場配置資源的作用看，建設北京“雙樞紐”是完全符合民航科學發展規律的，主要體現在。一是保持兩個大型國際樞紐的適度競爭，有利于發揮京津冀機場群資源效能，可以降低社會總成本;二是“雙樞紐”各自的主基地航空公司，可以依托聯盟網絡、集中優勢資源，構建各自主導的優勢航線網絡和“航班波”，有利于增加社會總福利;三是北京“兩場”相距較遠，如果不采用“平衡發展模式”，則“兩場”之間的“國內-國際”互轉將會成本極高、效率極低;四是北京新機場作為大型國際樞紐發展，更加有利于促進北京南部、雄安新區和整個京津冀地區的經濟社會發展。

四、結語

國家綜合機場體系分類框架為我國機場分類開創了量化標準，為實施差異化的發展政策提供了依據。特別是對于樞紐機場建設發展，明確了界定標準，統一了思想認識，堅定了信心。這對我國建設綜合機場體系具有重大意義。在京津冀地區建設世界級機場群過程中，同樣引發過何為國際樞紐、何為區域樞紐的不同認識。本次分類標準的確定，對北京建設兩個大型國際樞紐提供了量化標準，北京“雙樞紐”平衡發展模式得以進一步明確。首都機場集團可以充分發揮對北京“雙樞紐”的集中統一管理優勢，在京津冀世界級機場群“目標一致化、定位差異化、運營協同化、管理一體化”的總體思路中，為成功實施差異化的“雙樞紐”戰略提供堅實的組織保障。(航家作者：楊學兵)